在當(dāng)今的移民時(shí)代，海外僑民權(quán)益保護(hù)問題越來越受關(guān)注。這不僅是對(duì)僑民生存發(fā)展需求的回應(yīng)，更是世界各國維系與海外僑民的往來、凝聚僑心僑力，助推祖籍國發(fā)展的普遍共識(shí)和習(xí)慣做法。但長(zhǎng)期以來，相關(guān)著述多集中于祖籍國與海外僑民在公民身份、商業(yè)經(jīng)濟(jì)、文化教育等領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，而忽略了其他與僑民有重大利害關(guān)系，如社會(huì)保護(hù)等領(lǐng)域的探究。近年來，學(xué)者、政府決策部門和民眾日益關(guān)注這些重要問題。社會(huì)保護(hù)具有地域性特征，傳統(tǒng)意義上的國家福利設(shè)計(jì)為一群人共享公共產(chǎn)品的封閉性體系，公民身份是享有福利權(quán)利的基本條件。然而，國際移民不僅挑戰(zhàn)了公民身份原則，而且給“只有居民才能獲得福利”的領(lǐng)土化原則帶來沖擊。跨國移民的到來打破了以繳費(fèi)或納稅為基礎(chǔ)的社會(huì)收入轉(zhuǎn)移秩序，破壞了傳統(tǒng)的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)共識(shí)。移民給住在國福利體系帶來負(fù)擔(dān)和威脅已成為公眾的刻板印象，并為限制移民福利提供了合理性。在這種新的福利壓力下，為避免更多的移民社會(huì)問題，重視和加強(qiáng)祖籍國與住在國之間的社會(huì)保護(hù)合作勢(shì)在必行。已有的跨國移民社會(huì)保護(hù)研究多從住在國視角關(guān)注其福利融合，但實(shí)際上，由于政治經(jīng)濟(jì)變化、移民身份、居留期限、個(gè)人意愿等多種主客觀因素制約，移民經(jīng)常面臨更高的社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)與制度性障礙，甚至陷入既難以進(jìn)入住在國社會(huì)保護(hù)體系，又失去在祖籍國繼續(xù)享有社會(huì)權(quán)利的“斷鏈”困境之中�；诖�，在當(dāng)前國際環(huán)境不確定因素增多和國際移民保護(hù)機(jī)制尚不健全的背景下，從祖籍國視角關(guān)注海外僑民的社會(huì)保護(hù)，以減少其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
由于我國海外僑民群體人數(shù)眾多，加上近年來世情、僑情發(fā)生深刻變化，海外僑民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇，希望加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)的呼聲也愈益強(qiáng)烈。學(xué)界對(duì)此也十分關(guān)注。李明歡認(rèn)為，海外僑團(tuán)具有反對(duì)種族歧視、推動(dòng)相互交往、促進(jìn)參政議政等社會(huì)保護(hù)功能，是華人族群與當(dāng)?shù)貒笊鐣?huì)溝通的橋梁；呂曉莉等認(rèn)為，要充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)、華人華僑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及民間組織，構(gòu)建中國海外利益保護(hù)的社會(huì)機(jī)制；吳孝芹等則從構(gòu)建全球與區(qū)域合作框架規(guī)范的視角探討了加強(qiáng)國際勞工的社會(huì)保護(hù)。此外，部分學(xué)者從領(lǐng)事保護(hù)視角進(jìn)行的研究也涉及到了海外中國公民的社會(huì)保護(hù)。但是，從海外僑民社會(huì)保護(hù)的基設(shè)施方面進(jìn)行的研究尚付闕如。歐洲是當(dāng)前國際移民的主要目的地之一，也是重要的移民輸出地之一。歐盟不僅在區(qū)域內(nèi)部移民社會(huì)保護(hù)上具有豐富經(jīng)驗(yàn)，而且在對(duì)區(qū)域外部?jī)S民的社會(huì)保護(hù)方面也很有特色。特別是在海外僑民社會(huì)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了不少成功經(jīng)驗(yàn)。海外僑民社會(huì)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施一般包括描述性基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施。其中，法國的實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施最強(qiáng)大，羅馬尼亞的描述性基礎(chǔ)設(shè)施最廣泛，而意大利的民間跨國社會(huì)保護(hù)組織最具創(chuàng)新性。基于此，本文以法國、意大利和羅馬尼亞三國為例，探究其僑民基礎(chǔ)設(shè)施特征及其在社會(huì)保護(hù)的五大領(lǐng)域包括醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、家庭福利、社會(huì)救助采取的相關(guān)舉措，以期為新時(shí)代加強(qiáng)我國海外僑民的社會(huì)保護(hù)提供相關(guān)借鑒與啟示。
一、歐盟海外僑民社會(huì)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施：組織架構(gòu)與政策功能
“基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure）”的概念在移民融入及其與當(dāng)?shù)丨h(huán)境之間相互作用等研究中的應(yīng)用日益廣泛。僑民基礎(chǔ)設(shè)施包括描述性基礎(chǔ)設(shè)施（Descriptive Infrastructure）和實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施（Substantive Infrastructure）。其中，描述性基礎(chǔ)設(shè)施反映祖籍國涉僑機(jī)構(gòu)的設(shè)置程度，包括領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)、涉僑部委機(jī)構(gòu)和利益代表機(jī)構(gòu)。實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施則是指僑民社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)政策，其有效性與海外僑民從祖籍國真正獲益和祖籍國提供支持的能力有關(guān)。描述性基礎(chǔ)設(shè)施與實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施之間有一定關(guān)聯(lián)性，但前者既不是后者的充分條件，也不是必要條件。擁有廣泛描述性基礎(chǔ)設(shè)施的國家并不一定會(huì)采取政策回應(yīng)僑民社會(huì)保護(hù)需求。而不具備廣泛描述性基礎(chǔ)設(shè)施的國家，卻可能為其海外僑民提供強(qiáng)大的實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施。
（一）描述性基礎(chǔ)設(shè)施：組織架構(gòu)及其社會(huì)保護(hù)角色
首先，領(lǐng)事館是提供海外僑民社會(huì)保護(hù)的主要機(jī)構(gòu)。其作用包括以下三個(gè)方面：一是提供獲得某些社會(huì)福利必需的文件，例如在國外領(lǐng)取祖籍國養(yǎng)老金的生存證明；二是直接提供相關(guān)福利，在特殊困難情況下提供領(lǐng)事財(cái)政援助；三是提供祖籍國和住在國福利制度信息，以及其他社會(huì)援助。
其次，政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)海外僑民社會(huì)保護(hù)的根本保證。涉僑部委或部屬涉僑機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是聯(lián)系海外僑民，制定并實(shí)施滿足僑民社會(huì)保護(hù)的相關(guān)政策。一般而言，設(shè)有涉僑部委的國家的僑民事務(wù)更受重視，機(jī)構(gòu)具有較大的自主權(quán)。例如，羅馬尼亞是歐盟唯一一個(gè)擁有部級(jí)僑民機(jī)構(gòu)的成員國，法國和意大利也曾經(jīng)設(shè)有類似機(jī)構(gòu)，目前已合并于外交部。
再次，利益代表機(jī)構(gòu)是描述性基礎(chǔ)設(shè)施中的重要補(bǔ)充。它們是經(jīng)法律授權(quán)在祖籍國或住在國代表移民的公共機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)允許僑民代表通過議會(huì)、理事會(huì)或論壇等方式表達(dá)他們對(duì)祖（籍)國的關(guān)注。目前，歐盟國家主要分為兩種類型：一種是在國家議會(huì)立法層面設(shè)立僑民代表機(jī)構(gòu)，由海外僑民選舉產(chǎn)生。法國、意大利、羅馬尼亞、克羅地亞和葡萄牙五個(gè)國家都設(shè)有海外僑民議員。二是設(shè)力特定代表機(jī)構(gòu)，主要用于推動(dòng)海外僑民加強(qiáng)與祖籍國的聯(lián)系。歐盟有16個(gè)成員國有此類機(jī)構(gòu)。
（二）實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施：僑民社會(huì)保護(hù)的提供者和促進(jìn)者
實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施旨在幫助海外僑民避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，既直接為僑民提供社會(huì)保護(hù)服務(wù)，又幫助促進(jìn)海外僑民獲得社會(huì)保護(hù)服務(wù)。
首先，作為社會(huì)保護(hù)的提供者，祖籍國允許海外僑民保留享有國內(nèi)社會(huì)保護(hù)資格或?yàn)槠涮峁⿲ｉT保護(hù)，以加強(qiáng)與海外僑民的聯(lián)系，增強(qiáng)凝聚力。目前，歐盟成員國對(duì)海外僑民的社會(huì)保護(hù)政策主要有三種情況：一是寬松型，無論海外僑民居住在歐盟境內(nèi)還是第三國，都可獲得祖籍國的社會(huì)權(quán)益；二是嚴(yán)格型，自動(dòng)取消海外僑民獲得的祖籍國社會(huì)福利；三是適度型，針對(duì)特定群體或在特定時(shí)期提供社會(huì)保護(hù)。
其次，作為社會(huì)保護(hù)的促進(jìn)者，祖籍國支持海外僑民獲得本國或住在國福利權(quán)利。涉僑機(jī)構(gòu)通過一系列舉措幫助海外僑民獲得住在國和本國的社會(huì)保護(hù)。其中包括：通過網(wǎng)站、小冊(cè)子、在領(lǐng)事館提供國內(nèi)及住在國福利體系信息；促進(jìn)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)非政府組織機(jī)構(gòu)聯(lián)系；提供個(gè)性化援助；游說住在國擴(kuò)大移民福利開放度，等等。其促進(jìn)程度也包括三個(gè)層次：一是積極參與，政策規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海外僑民申請(qǐng)住在國和祖籍國福利；二是適度參與，政策規(guī)定在相關(guān)福利領(lǐng)域給與一定支持；三是消極參與，政策中沒有提及相關(guān)支持。
總體而言，歐盟各國具有不同程度的僑民基礎(chǔ)設(shè)施。2017年，哥德堡峰會(huì)正式宣布《歐洲社會(huì)權(quán)利支柱》后，歐盟進(jìn)一步為歐盟公民提供更加廣泛而有效的社會(huì)保護(hù)，以構(gòu)建一個(gè)更公平的“社會(huì)歐洲”。其中，法國、意大利、羅馬尼亞等國更是為其海外僑民的社會(huì)保護(hù)提供了廣泛而具有特色的基礎(chǔ)設(shè)施。這不僅與這些國家的海外僑情有關(guān)，也更充分體現(xiàn)了其對(duì)海外僑民重要價(jià)值的深刻認(rèn)識(shí)。
二、法國、意大利、羅馬尼亞三國對(duì)海外僑民的社會(huì)保護(hù)實(shí)踐
長(zhǎng)期以來，歐洲各國移民流入和移出現(xiàn)象非常頻繁。歷史上，法國主要是移民流入國，但在過去20年，其對(duì)外移民有所增加。至2018年12月31日，有180.2萬法國公民在駐外領(lǐng)事館登記，其中37%居住在歐盟境內(nèi)，其次是非歐盟的歐洲國家、北美和亞洲國家，僑民年齡25歲以下占比34%，25至~60歲之間占比51%，60歲以上占比15%。海外公民的教育水平普遍高于國內(nèi)公民，37%的人擁有高等教育學(xué)位。
意大利歷史上經(jīng)歷了三次對(duì)外移民潮，時(shí)間分別為19世紀(jì)60年代至20世紀(jì)20年代、二戰(zhàn)后至70年代和2007年以后。2000年，意大利外交部估計(jì)，海外有6000萬~7000萬意大利后裔。2019年，其海外公民人數(shù)從2006年的310.6萬增加到2019年的528.8萬，約占意總?cè)丝诘?0%，主要分布在歐洲（54.9%）和美洲（39.8%），包括阿根廷、巴西、德國、瑞士、法國等國。
羅馬尼亞在1989年東歐劇變后開始大量對(duì)外移民。2007年，羅馬尼亞加入歐盟后開啟了新一輪移民潮。2000—2015年，羅馬尼亞對(duì)外移民年增長(zhǎng)率為7.3%。至2018年，約有300萬~500萬羅馬尼亞人在海外生活，占其總?cè)丝诘?8.2%,主要分布在意大利、西班牙、德國、英國、法國、美國等國。
（一）描述性基礎(chǔ)設(shè)施特征：廣泛性、協(xié)作性、參與度高
三國海外僑民群體各有特點(diǎn)。法國僑民素質(zhì)較高、影響力較大；意大利僑民歷史久遠(yuǎn)、人數(shù)較多；羅馬尼亞僑民增長(zhǎng)最快、最具活力。但三國都高度重視僑民事務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施方面廣泛而具有特色。
首先，在主體與客體間關(guān)系方面，三國領(lǐng)事館、咨詢與代表機(jī)構(gòu)、外交與社保專員等海外機(jī)構(gòu)形成了廣泛的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，并與海外僑民形成一種緊密而常態(tài)化的有效互動(dòng)機(jī)制。法國外交網(wǎng)絡(luò)龐大，在全球設(shè)有213個(gè)領(lǐng)事館和500多個(gè)外交使團(tuán)，在30個(gè)沒有派駐正式外交代表的國家均安排名譽(yù)領(lǐng)事以確保當(dāng)?shù)胤▏瘾@得領(lǐng)事服務(wù)。同時(shí)，法國設(shè)有領(lǐng)事理事會(huì)作為領(lǐng)事事務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu),由9名理事組成，每隔6年由領(lǐng)事選區(qū)中的海外公民中選舉產(chǎn)生，職責(zé)是將僑民關(guān)心事宜向當(dāng)局提出建議，維護(hù)僑民在住在國利益。意大利僑民基礎(chǔ)設(shè)施由領(lǐng)事館、文化教育機(jī)構(gòu)及海外意大利學(xué)校聯(lián)合組成。領(lǐng)事館區(qū)外還提供流動(dòng)領(lǐng)事服務(wù)，建有名譽(yù)領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)。83所意大利文化研究院、8所意大利公立學(xué)校和43所由意大利政府授權(quán)建立的學(xué)校分布世界各地。另外，意大利福利咨詢中心（The Italian Welfare Advice Centers，統(tǒng)稱為Patronati）是歐洲最具創(chuàng)新性的民間社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)。該中心創(chuàng)建于二戰(zhàn)時(shí)期，得到意大利勞工和社會(huì)政策部認(rèn)可，與意大利總工會(huì)和意大利工人基督教協(xié)會(huì)合作，在全球20個(gè)國家設(shè)有412辦事處，為海外意大利人提供養(yǎng)老金、移民等服務(wù)，被認(rèn)為是“具有公共利益的私人機(jī)構(gòu)”。羅馬尼亞海外有151個(gè)使領(lǐng)館，設(shè)立網(wǎng)上服務(wù)辦公室，為僑民提供線上交流與服務(wù)。此外，羅馬尼亞還設(shè)立名譽(yù)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，任命他國或本國公民擔(dān)任名譽(yù)領(lǐng)事，根據(jù)國際法行使職能。三國領(lǐng)事服務(wù)除常規(guī)的簽發(fā)證件，在死亡、意外事故、自然災(zāi)害、暴亂、武裝沖突等情況時(shí)提供援助和服務(wù)等之外，還發(fā)布關(guān)于本國和住在國社會(huì)的保護(hù)信息，并提供一定援助。
其次，在基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部關(guān)系方面，三國的官方機(jī)構(gòu)之間、官民機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建了良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效推動(dòng)了僑民社會(huì)保護(hù)的協(xié)作發(fā)展。官方機(jī)構(gòu)代表國家指導(dǎo)民間機(jī)構(gòu)工作，同時(shí)民間機(jī)構(gòu)又具有獨(dú)立性，可在多個(gè)領(lǐng)域補(bǔ)齊官方機(jī)構(gòu)短板。目前，法國政府涉僑機(jī)構(gòu)主要是外交部下設(shè)的海外法國公民事務(wù)部。同時(shí)，法國成立了系列官方論壇，通過法國或住在國咨詢機(jī)構(gòu)與海外僑民接觸溝通。意大利政府在1991—2006年曾設(shè)有專門的海外僑民服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，其外交部?jī)?nèi)設(shè)意大利海外公民與移民政策總司，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海外意大利公民有關(guān)政策。此外，咨詢機(jī)構(gòu)還有海外意大利公民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱COMITES）和海外意大利公民總理事會(huì)（簡(jiǎn)稱CGIE）。前者是海外意大利公民直接選舉產(chǎn)生，由12或18名成員組成，與領(lǐng)事當(dāng)局合作共同保護(hù)領(lǐng)事區(qū)內(nèi)意大利公民的利益。目前，全球共有100多個(gè)海外意大利公民委員會(huì)。海外意大利公民總理事會(huì)全體大會(huì)由外交部長(zhǎng)主持，包含65名海外公民代表和29名成員由政府根據(jù)議會(huì)、工會(huì)及僑務(wù)機(jī)構(gòu)代表意見任命的代表。自1992年以來，該總理事會(huì)向政府提出了多項(xiàng)“為生活在國外的貧困老年人提供社會(huì)津貼”的建議。此外，意大利還在全球21個(gè)地區(qū)建立意大利地區(qū)移民理事會(huì)，就僑民社會(huì)保護(hù)等事宜向當(dāng)?shù)卣岢鲎h案。羅馬尼亞于2017年成立了海外僑民事務(wù)部，制定政策措施，修訂和完善規(guī)范性法案，向境外協(xié)會(huì)、基金會(huì)、宗教組織、非政府組織等法人或自然人提供支持。而總統(tǒng)行政當(dāng)局設(shè)有海外羅馬尼亞公民聯(lián)絡(luò)部，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)與海外僑民之間的聯(lián)系與合作。此外，羅馬尼亞還設(shè)有海外羅馬尼亞公民大會(huì)及咨詢理事會(huì)，由海外羅馬尼亞公民組成，其在制定有關(guān)海外公民的立法提案方面發(fā)揮著重要作用，包括收集意見形成立法提案后提交給議會(huì)、海外僑民事務(wù)部及其他機(jī)構(gòu)。
再次，在基礎(chǔ)設(shè)施的制度設(shè)計(jì)中，三國重視海外僑民的政治權(quán)益保護(hù)，為海外僑民保留議會(huì)席位，充分保障海外僑民在國內(nèi)的權(quán)益代表性。法國對(duì)海外公民給予了最慷慨的政治“域外特權(quán)”，海外公民可以參加總統(tǒng)選舉、歐洲選舉及全國公民投票，多數(shù)主流政黨還在國外創(chuàng)建分支機(jī)構(gòu)。海外公民選舉登記也非常容易，由領(lǐng)事館人口登記冊(cè)自動(dòng)生成。自2012年以來，法國國民議會(huì)中有11個(gè)席位、參議院中有12個(gè)席位留給海外的法國公民，參議院還設(shè)立了海外法國公民社會(huì)保護(hù)常設(shè)委員會(huì)。海外意大利公民特定議會(huì)代表是意大利海外公民代表制度的核心。自2001年以來，在海外意大利公民登記手冊(cè)注冊(cè)的18歲以上公民可以通過郵寄投票，也可作為候選人參與選舉。2018年，意大利約420萬海外選民，分歐洲、南美、北美和中美、亞非其他地方四個(gè)選區(qū)，可選出6名參議員和12名眾議院代表。海外羅馬尼亞公民有權(quán)參與羅馬尼亞總統(tǒng)選舉、歐洲議會(huì)選舉及全民公投。羅馬尼亞議會(huì)中有2名參議員和4名眾議員，代表300萬~500萬海外羅馬尼亞人的利益。
（二）實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施特征：強(qiáng)大、主動(dòng)、去領(lǐng)土化
描述性基礎(chǔ)設(shè)施只是提供了海外僑民社會(huì)保護(hù)的局部表征，而全面評(píng)估其成效還需考量祖籍國相關(guān)政策是否能夠真正幫助僑民降低與規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)歐盟社會(huì)保障互助信息系統(tǒng)（Mutual Information System on Social Protection）的分類，社會(huì)保護(hù)內(nèi)容主要包括：失業(yè)（失業(yè)保險(xiǎn)）、養(yǎng)老（養(yǎng)老金、老年人津貼）、醫(yī)療健康（疾病、傷殘、意外事故和職業(yè)病、保健、長(zhǎng)期護(hù)理）、家庭福利（生育、親子關(guān)系、遺屬津貼）、社會(huì)救助（最低保障）五大領(lǐng)域。三國對(duì)海外僑民提供社會(huì)保護(hù)各有特點(diǎn)，在同一領(lǐng)域獲得福利的資格標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。
第一，關(guān)于失業(yè)保護(hù)。歐盟境外的法國公民如在國外居住期間繼續(xù)參與法國失業(yè)保險(xiǎn)基金計(jì)劃，則可享受法國失業(yè)津貼。海外公民繳納失業(yè)保險(xiǎn)有兩種形式：一是通過國外的公司按月繳納；二是海外公民個(gè)人按月繳納。公民必須在外派前或離開法國后一年內(nèi)足額繳納，在國外失業(yè)一年內(nèi)回國則有權(quán)獲得法國失業(yè)救濟(jì)金。此外，海外領(lǐng)事理事會(huì)可以干預(yù)僑民失業(yè)問題，包括提供專業(yè)培訓(xùn)等。意大利在歐盟社會(huì)保護(hù)框架外沒有特別政策，但有兩項(xiàng)針對(duì)海外僑民的舉措：一是意大利福利咨詢中心為海外意大利公民提供祖籍國和住在國失業(yè)救助信息及申請(qǐng)等服務(wù)；二是設(shè)有特別失業(yè)津貼計(jì)劃，主要面向被國外雇主解雇或不續(xù)簽季節(jié)性雇用合同而非自愿失去工作的海外公民。津貼最長(zhǎng)期限為180天，但獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼者在被解雇后的6個(gè)月內(nèi)需要返回意大利。羅馬尼亞沒有針對(duì)海外僑民的失業(yè)救濟(jì)，但僑民如果年滿18周歲并在羅馬尼亞有住所，可以選擇在國內(nèi)繳納失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老金和醫(yī)療健康保險(xiǎn)。領(lǐng)事館支持僑民申領(lǐng)當(dāng)?shù)厥I(yè)救濟(jì)金，如果社會(huì)權(quán)利受到侵犯，領(lǐng)事館將協(xié)助干預(yù)。此外，外交部和勞動(dòng)及社會(huì)司法部還聯(lián)合編寫《羅馬尼亞工人指南》，提供有關(guān)失業(yè)情況的信息，針對(duì)僑民比較集中的行業(yè)提供專門指南。
第二，關(guān)于醫(yī)療健康。法國海外法國人基金會(huì)為海外僑民提供醫(yī)療健康保護(hù)，并受法國社會(huì)保障部和預(yù)算部管理監(jiān)督。除與歐盟社會(huì)保障開展醫(yī)療合作外，海外法國人基金會(huì)還允許居住在歐盟以外的法國公民購買三類醫(yī)保計(jì)劃。健康和生育保險(xiǎn)方面，海外法國公民與本國居民享有同等保障條件，海外法國人基金會(huì)將支付海外僑民在居住國的醫(yī)療費(fèi)用。殘疾保險(xiǎn)方面，參與條件為年齡不超過60歲，擁有官方殘疾證明，僑民在居住國和在法國短暫停留期間均能享受相關(guān)福利。工傷事故保險(xiǎn)方面，除了海外法國人基金會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃外，還鼓勵(lì)僑民與私人保險(xiǎn)公司簽訂額外合同。意大利首先是政府在兩種情況下介入：一是注冊(cè)了國家醫(yī)療系統(tǒng)的公民，由于工作和學(xué)習(xí)等原因在歐盟以外的沒有雙邊醫(yī)療協(xié)議的國家，可以通過預(yù)付費(fèi)用并向意大利外交機(jī)構(gòu)提交報(bào)銷申請(qǐng)。二是在與健康相關(guān)的經(jīng)濟(jì)困難情況下，僑民可向領(lǐng)事館申請(qǐng)“領(lǐng)事遣返”，費(fèi)用由財(cái)政部承擔(dān)。其次，意大利衛(wèi)生部網(wǎng)站公布互動(dòng)指南，為僑民提供住在國相關(guān)醫(yī)療信息，保障其獲得健康援助的權(quán)利。再次，僑民可以通過意大利福利咨詢中心獲得意大利及住在國的相關(guān)支持。此外，意大利在世界各地資助了22家醫(yī)院和20個(gè)治療中心，為當(dāng)?shù)匾獯罄穹⻊?wù)。羅馬尼亞海外僑民一般不能享受國內(nèi)醫(yī)療保險(xiǎn)，但是如果申請(qǐng)人同時(shí)在羅馬尼亞和居住國兩地工作，并且在居住國已申請(qǐng)傷殘養(yǎng)老金，則有權(quán)同時(shí)領(lǐng)取兩國的傷殘養(yǎng)老金。此外，羅馬尼亞《財(cái)政法》還規(guī)定，無論申報(bào)日期如何，個(gè)人只要繳納12個(gè)月的健康保險(xiǎn)，相當(dāng)于最低工資總額6倍的社會(huì)健康保險(xiǎn)費(fèi)，就可享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊尼t(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)。在國內(nèi)有住所的海外羅馬尼亞人也適用該條款。此外，僑民在發(fā)生嚴(yán)重疾病、醫(yī)療緊急情況時(shí)，領(lǐng)事部門應(yīng)請(qǐng)求可給予領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)。
第三，關(guān)于養(yǎng)老金。海外法國人仍屬于法國一般養(yǎng)老金體制的保障范圍，由海外法國人基金會(huì)管理支付。僑民只需每年向政府提交一次由領(lǐng)事館、大使館或外交辦事處簽署的生存證明（也可通過電子方式完成），便可在海外領(lǐng)取養(yǎng)老金。在特定條件下，65歲以上老年僑民還可獲得“老年人團(tuán)結(jié)津貼”。意大利福利咨詢中心在海外僑民養(yǎng)老金方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。它可直接進(jìn)入意大利社會(huì)保障主要數(shù)據(jù)庫，為僑民提供人壽證明、傳送納稅申報(bào)單、核實(shí)付款、核對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、根據(jù)國際協(xié)議申請(qǐng)養(yǎng)老金、計(jì)算繳費(fèi)期限、出口社會(huì)保障福利、遺屬養(yǎng)老金申請(qǐng)等諸多服務(wù)。2018年，意大利在國外支付了近6萬份養(yǎng)老金，超過10億歐元，占全部養(yǎng)老金的16%。此外，發(fā)揮銀行的服務(wù)功能，提高國外養(yǎng)老金支付效率。獲得意大利國家社會(huì)保障局公共合同的銀行，每年需要協(xié)助核實(shí)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的生活狀況、地址和住所，轉(zhuǎn)交申請(qǐng)人生存證明表格。羅馬尼亞僅僑民可在國外領(lǐng)取養(yǎng)老金，但必須向養(yǎng)老金主管部門告知國外接受養(yǎng)老金帳戶信息，填寫并轉(zhuǎn)交經(jīng)當(dāng)?shù)亓_馬尼亞外交使團(tuán)或領(lǐng)事館公證的生存證明。
第四，關(guān)于家庭福利。法國在歐盟規(guī)定外沒有特別規(guī)定，但有兩個(gè)特別舉措：一是在生育方面，規(guī)定在國外分娩的法國婦女，若加入了海外法國人基金會(huì)的健康生育保險(xiǎn)計(jì)劃，則有權(quán)享受每日津貼產(chǎn)假福利；二是在教育方面，政府為海外學(xué)齡兒童設(shè)立了教育援助獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，就讀法國教育部指定的學(xué)校可以減免學(xué)費(fèi)。意大利的家庭福利主要包括家庭津貼、兒童津貼、養(yǎng)老金領(lǐng)取者家庭津貼等。其中，前兩項(xiàng)福利受居留原則限制，但第三項(xiàng)可發(fā)給海外意大利養(yǎng)老金領(lǐng)取者，并可通過意大利福利咨詢中心支付。羅馬尼亞在家庭福利方面為海外僑民提供如下幫助：聯(lián)絡(luò)歐洲兒童與家庭援助的福利機(jī)構(gòu)；提供兒童社會(huì)援助福利和家庭支持信息；提供家庭福利政策咨詢等。此外，羅馬尼亞還出臺(tái)了保護(hù)移民留守兒童的規(guī)定：如果父母一方單獨(dú)撫養(yǎng)孩子且準(zhǔn)備出國工作，則必須提前40天告知公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，法庭要對(duì)此監(jiān)護(hù)權(quán)予以確認(rèn)。
第五，關(guān)于社會(huì)救助。法國海外僑民在經(jīng)濟(jì)困難情況下可申請(qǐng)四種福利：一是定期社會(huì)津貼，具有時(shí)間限制；二是兒童津貼，即對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭兒童專門提供的一次性特別補(bǔ)貼；三是臨時(shí)援助，針對(duì)遇到特殊情況的海外僑民；四是特殊援助，針對(duì)海外未正式登記的公民。申請(qǐng)人必須向法國領(lǐng)事館的社會(huì)保護(hù)與援助領(lǐng)事理事會(huì)提出申請(qǐng)。此外，法國還資助一些“地方援助和團(tuán)結(jié)協(xié)會(huì)”向僑民提供社會(huì)保護(hù)與援助領(lǐng)事理事會(huì)管轄范圍之外的援助。意大利海外僑民有經(jīng)濟(jì)困難證明的可通過領(lǐng)事館獲得經(jīng)濟(jì)援助。外交部每年設(shè)定額外現(xiàn)金援助或貸款，針對(duì)遭遇經(jīng)濟(jì)困難且不能獲得家庭成員或第三方幫助的海外公民，主要是那些無法從其祖籍國或住在國獲得任何社會(huì)福利的貧困者。貸款一般須償還，現(xiàn)金援助則由領(lǐng)事館根據(jù)外交部標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估后決定是否需要償還。羅馬尼亞海外僑民一般不能享受國內(nèi)最低收入保障計(jì)劃，但針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的海外僑民，領(lǐng)事館在特殊情況下可以進(jìn)行援助。
總之，從三國對(duì)海外僑民社會(huì)保護(hù)的實(shí)踐來看，各國實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施具有一定共性特征。首先，實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施皆比較強(qiáng)大，祖籍國重視僑民戰(zhàn)略發(fā)展。法國廣泛的僑民社會(huì)保護(hù)政策一方面反映了公民權(quán)高度平等的政治理念和國與民之間的相互信任，另一方面也是因?yàn)榉▏暫Ｍ鈨S民為國家利益的重要組成部分。此外，法國作為曾經(jīng)的殖民大國，給予海外法國籍僑民政治代表權(quán)，可以在國民和世界面前展示法國實(shí)力與大國形象。意大利則不僅一直重視僑民在政治中的代表性和咨詢性，更與國家移民戰(zhàn)略和社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展歷史有關(guān)，尤其是意大利福利咨詢中心發(fā)揮了無可替代的重要作用。羅馬尼亞自2016年以來涉僑領(lǐng)事機(jī)構(gòu)與政策法律大幅改善，一方面是因?yàn)閮S民在國家選舉中的影響力快速提升，另一方面也是希望增進(jìn)海外僑民的國家認(rèn)同，凝聚僑民力量，吸引他們回國推動(dòng)羅馬尼亞發(fā)展。
其次，積極提供與促進(jìn)海外僑民獲得祖籍國和住在國各項(xiàng)社會(huì)保護(hù)。作為提供者，法國和意大利在海外僑民面臨緊急情況或經(jīng)濟(jì)困難時(shí)都提供一定的經(jīng)濟(jì)援助，羅馬尼亞在特殊情況也可進(jìn)行援助。而在促進(jìn)者角色上，法國、意大利更為積極，政策明確規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)獲得祖籍國和住在國福利方面要主動(dòng)發(fā)揮作用。如法國的領(lǐng)事理事會(huì)、意大利的福利咨詢中心在此方面與僑民互動(dòng)緊密。羅馬尼亞相對(duì)屬于適度參與，承諾支持海外僑民享有社會(huì)權(quán)利。
最后，加強(qiáng)國際合作，推動(dòng)僑民社會(huì)保護(hù)的去領(lǐng)土化發(fā)展。社會(huì)保障的便攜性（portability）和可輸出性（exportability）是實(shí)現(xiàn)這一特點(diǎn)的關(guān)鍵。便攜性是指僑民脫離國籍國或居住國時(shí)保留、維持和轉(zhuǎn)移已獲得的社會(huì)保障權(quán)利的能力。可輸出性是指?jìng)�(gè)人雖然居住在特定福利國家之外，仍有權(quán)享有該國特定福利權(quán)利的能力。目前，歐盟境內(nèi)的各成員國僑民社會(huì)保護(hù)受歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)計(jì)劃統(tǒng)一規(guī)范，歐盟公民比第三國公民更容易獲得社會(huì)福利。歐盟以外的僑民社會(huì)保護(hù)則主要依賴住在國法規(guī)及雙邊或多邊協(xié)議。早在20世紀(jì)初，法國和意大利就簽署了全球首部社會(huì)保障協(xié)定。目前，歐盟與馬格里布國家，以及各成員國與其他國家之間共簽署了2500多個(gè)各類雙邊社會(huì)保障協(xié)議。
三、三國海外僑民社會(huì)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)與啟示
保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益是僑務(wù)工作的根本宗旨，也是黨和政府僑務(wù)政策法規(guī)的核心內(nèi)容。當(dāng)前，我國堅(jiān)持“以人民為中心”，僑務(wù)政策從“僑力為國”走向“國力為僑”，進(jìn)一步彰顯了新時(shí)期維護(hù)海外僑胞權(quán)益理念的跨越式發(fā)展。
（一）中國海外僑民社會(huì)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施
描述性基礎(chǔ)設(shè)施方面，目前我國在海外173個(gè)國家共設(shè)有使領(lǐng)館270余個(gè)，在沒有領(lǐng)事館的地區(qū)提供流動(dòng)領(lǐng)事服務(wù)。國內(nèi)涉僑機(jī)構(gòu)設(shè)置具有多元化特點(diǎn)。其中，全國人大華僑委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議相關(guān)涉僑報(bào)告，協(xié)助涉僑法律法規(guī)的制定和執(zhí)行監(jiān)督檢查，調(diào)查僑情問題等；中央統(tǒng)戰(zhàn)部在僑務(wù)方面的主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)海外統(tǒng)戰(zhàn)工作，管理僑務(wù)行政事務(wù)，負(fù)責(zé)擬訂僑務(wù)工作政策和規(guī)劃，調(diào)查研究國內(nèi)外僑情和僑務(wù)工作情況等；全國政協(xié)港澳臺(tái)僑事務(wù)委員會(huì)主要職責(zé)是鞏固和擴(kuò)大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，提供參政議政舞臺(tái)和空間，幫助海外僑胞和國內(nèi)歸僑僑眷解決實(shí)際困難和問題；中國致公黨是參政黨，參與國家事務(wù)管理及政策法規(guī)的制定執(zhí)行，維護(hù)歸僑、僑眷的合法權(quán)益以及海外僑胞的正當(dāng)權(quán)益，積極向政府反映他們的意見和合理要求等；中國僑聯(lián)是全國性人民團(tuán)體，履行服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、依法維護(hù)僑益、拓展海外聯(lián)誼、積極參政議政、弘揚(yáng)中華文化、參與社會(huì)建設(shè)的職能。
在實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，中國僑務(wù)政策法規(guī)越來越豐富完善。前期主要有《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及相關(guān)部門涉僑政策法規(guī)。2018年《中華人民共和國憲法修正案》第五十條再次強(qiáng)調(diào)“中華人民共和國保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”。2020年《黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》指出要“保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)利和利益，關(guān)心華僑的生存和發(fā)展”。此外，2015年以來，廣東、福建、上海、湖北、浙江、海南等多省市先后制定了華僑權(quán)益保護(hù)的地方性法規(guī)。僑胞在國內(nèi)的社會(huì)權(quán)益基本上與國內(nèi)居民享受同等待遇。相比之下，海外的社會(huì)保護(hù)還有較大拓展空間。盡管外交部領(lǐng)事保護(hù)網(wǎng)絡(luò)有所擴(kuò)大，保護(hù)機(jī)制大幅改善，但仍主要集中在傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域，在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域亟需拓展。第一，就失業(yè)而言，《中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助指南》（2018年）規(guī)定，領(lǐng)事館不向海外公民提供經(jīng)濟(jì)援助。第二，醫(yī)療健康方面，中國公民如在國外突發(fā)疾病或出現(xiàn)嚴(yán)重健康問題，領(lǐng)事館可應(yīng)要求提供居住國當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)名單信息，并幫助聯(lián)系國內(nèi)家屬，出具有關(guān)信函供親屬在國內(nèi)緊急辦理護(hù)照和簽證手續(xù)等事宜，但所需相關(guān)費(fèi)用自理，也不為患者支付或墊付治療費(fèi)用。不過，這幾年新冠疫情期間，涉僑部門、駐外使領(lǐng)館積極開展“暖僑行動(dòng)”，贈(zèng)送“愛心包”，開通線上問診服務(wù)，有力保護(hù)了海外僑胞的身心健康。第三，在養(yǎng)老金方面，根據(jù)《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律和規(guī)范性文件，華僑或加入外籍的華人退休人員參加過國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃并繳納了至少15年，達(dá)到法定退休年齡，可以在國外領(lǐng)取養(yǎng)老金，每年應(yīng)當(dāng)向負(fù)責(zé)支付其養(yǎng)老金的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供一次由中國駐外使館、領(lǐng)館出具的生存證明。此外，2011年以來，中國與德國等12個(gè)國家簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)議，在養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了規(guī)定。第四，家庭福利方面，幾乎沒有安排，除非海外僑民為中國機(jī)構(gòu)服務(wù)。第五，社會(huì)救助方面，領(lǐng)事館可以協(xié)助與國內(nèi)親友聯(lián)系，為接收親友匯款等事宜提供建議，但不提供經(jīng)濟(jì)援助或貸款。
與歐洲國家相比，我國海外僑民社會(huì)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)雜廣泛。涉僑機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，在維護(hù)僑胞社會(huì)權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用。僑胞在中國國內(nèi)的社會(huì)權(quán)益已經(jīng)得到較好保護(hù)，海外的社會(huì)保護(hù)也有一定拓展，尤其是海外僑胞養(yǎng)老金問題得到一定解決，但在失業(yè)、醫(yī)療健康、社會(huì)救助等方面還有較大提升空間。隨著越來越多的中國公民赴海外學(xué)習(xí)、工作、定居，僑民社會(huì)保護(hù)需求將進(jìn)一步擴(kuò)大，亟需借鑒國外經(jīng)驗(yàn)給予更多關(guān)注。
（二）歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示
第一，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式手段，推動(dòng)和協(xié)助海外僑胞獲得我國和住在國社會(huì)保護(hù)，擴(kuò)大保護(hù)力度。實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的第二個(gè)重要職能就是促進(jìn)作用，即支持海外僑民獲得本國或住在國福利。法國、意大利在此方面立場(chǎng)最積極，明確規(guī)定不同機(jī)構(gòu)具體職責(zé)，工作手段方式多樣。目前，我國各級(jí)涉僑部門、駐外使領(lǐng)館需要進(jìn)一步增強(qiáng)為僑服務(wù)意識(shí)，擴(kuò)大領(lǐng)事社會(huì)保護(hù)內(nèi)容，提高數(shù)字信息化辦公水平，延伸海外服務(wù)范圍，構(gòu)建僑胞社會(huì)保護(hù)數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)僑胞與住在國和祖籍國雙邊保護(hù)體系的對(duì)接。
第二，整合民間社會(huì)力量參與，發(fā)揮非政府組織角色作用，完善多元的海外社會(huì)保護(hù)體系。海外僑民社會(huì)保護(hù)既要提高官方投入，更要吸納非營(yíng)利組織、企業(yè)、家庭和個(gè)人等民間社會(huì)力量。意大利的福利咨詢中心模式具有借鑒意義。政府與之建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，提供一定公共資金實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)保護(hù)職能。這種作法比較普遍。例如，美國的海外公民組織（American Citizens Abroad）和海外美國人協(xié)會(huì)（The Association of American Resident Overseas）都具類似功能。當(dāng)?shù)厝A人社區(qū)中心、海外僑團(tuán)、中資企業(yè)、華文媒體、志愿者團(tuán)體、華裔新生代等都是可以借助的重要力量。
第三，加強(qiáng)國際、區(qū)域與雙邊社會(huì)保障協(xié)議合作，擴(kuò)大僑民社會(huì)權(quán)益的便攜性和可輸出性，提升跨國社會(huì)保護(hù)的有效性和公平性。國際經(jīng)驗(yàn)表明，多邊和雙邊協(xié)定是改善國際移民社會(huì)保護(hù)的有效途徑。歐盟委員會(huì)1971年頒布了1408/71號(hào)條例，以保證區(qū)域內(nèi)部社會(huì)權(quán)益的便攜性，成員國之間社會(huì)福利轉(zhuǎn)移不受任何影響。目前，我國已與12個(gè)國家簽署了類似社會(huì)保障協(xié)議，但覆蓋的人員范圍有限，主要是派遣人員、船員和航空器上人員、外交官和公職人員，內(nèi)容主要是雙重繳費(fèi)的豁免，險(xiǎn)種局限在養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。相互之間缺乏社會(huì)保障待遇的累計(jì)機(jī)制等深度合作，進(jìn)而影響到部分僑胞參與住在國社會(huì)保障計(jì)劃的積極性。
四、結(jié)語
在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)低迷震蕩、種族結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣、移民政治尖銳對(duì)立的大背景下，跨國移民的社會(huì)保護(hù)問題更加受到關(guān)注。高失業(yè)率、高貧困率和人口老齡化等推動(dòng)發(fā)達(dá)國家福利體系加速轉(zhuǎn)向緊縮政策的改革。而由此帶來的政策變化對(duì)社會(huì)保護(hù)對(duì)象，特別是第三國移民群體產(chǎn)生嚴(yán)重影響。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局2017年數(shù)據(jù)，居住在歐盟的20~64歲的非歐盟公民中，有一半面臨貧困或社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)，幾乎是歐盟公民的兩倍。這也在一定程度上表明，國際移民群體面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大幅增加。
法國、意大利和羅馬尼亞三國海外僑民社會(huì)保護(hù)實(shí)踐表明，描述性基礎(chǔ)設(shè)施的廣泛性體現(xiàn)了祖籍國對(duì)海外僑民價(jià)值的重視度，但實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)大還取決于移民歷史與僑情發(fā)展特點(diǎn)、僑民在祖籍國的政治影響力和政策制定參與度，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與價(jià)值理念等諸多因素的影響。海外僑民社會(huì)保護(hù)的成效不僅倚重于祖籍國政府的制度創(chuàng)新和執(zhí)行力度，更需要加強(qiáng)國際多邊與雙邊協(xié)作以及官民之間多主體、多層級(jí)的協(xié)調(diào)推動(dòng)。與歐盟國家相比，我國海外僑胞社會(huì)保護(hù)在涉僑機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與政策法規(guī)建設(shè)、提供與促進(jìn)僑胞獲得社會(huì)保護(hù)方式方法創(chuàng)新、整合民間力量構(gòu)建多元社會(huì)保護(hù)體系、加強(qiáng)國際多邊與雙邊合作等方面還有諸多可拓展空間。
摘自文峰 張曉琴：《歐盟對(duì)海外僑民的社會(huì)保護(hù)及其啟示——基于法、意、羅三國基礎(chǔ)設(shè)施的分析》，《華僑華人歷史研究》2023年第3期。注釋從略，如有需要請(qǐng)參見原文。
